disciplinair onderzoek

Bij een vermoeden van plichtsverzuim kan het bevoegd gezag een disciplinair onderzoek instellen. In een dergelijk onderzoek kunnen vier fasen worden onderscheiden:

De onderzoeksfase
De kwalificatiefase
De verantwoordingsfase
De straffase

De onderzoeksfase

In deze fase probeert het bevoegd gezag helder te krijgen wat zich heeft voorgedaan. Er zal onderzoek plaatsvinden naar een feitencomplex en de rol van de ambtenaar daarin. Gedurende deze fase zal de ambtenaar één of meerdere keren worden ‘verhoord”. De ambtenaar is niet verplicht zijn medewerking te verlenen. De Centrale Raad van Beroep heeft in haar uitspraak van 12 maart 1991 (TAR 1991, 104) bepaald dat de ambtenaar niet buiten zijn wil om dan wel langs indirecte weg in een situatie wordt gebracht waarin hij meewerkt aan zijn eigen disciplinaire bestraffing. Indien de feiten niet helder of volledig bekend zijn, dient de ambtenaar gewezen te worden op zijn zwijgrecht. Het feit dat deze mededeling is gedaan dient in het verslag van het gesprek te worden opgenomen.

Echter, ambtenaren aan wiens integriteit extra hoge eisen mogen worden gesteld, hebben geen zwijgrecht in een situatie waarin, op basis van voorhanden en aan de ambtenaar bekend te stellen feitenmateriaal, gerechtvaardigde twijfel is gerezen aan hun integriteit. De ambtenaar moet dan openheid verschaffen, bij gebreke waarvan hij bij wijze van plichtsverzuim kan worden bestraft. De ambtenaar komt dan in een conflict van belangen. Aan de ene zijde hoeft hij zichzelf niet te “incrmineren” aan de andere kant dient de ambtenaar transparant te zijn. De ambtenaar kan zich tijdens het gesprek laten bijstaan door een raadsman. Hij moet daarop overigens door het bevoegd gezag expliciet worden gewezen.

Een ander aspect wat in deze fase aandacht verdient, is het opstellen en later gebruiken van anonieme getuigenverklaringen. De Centrale Raad van Beroep heeft diverse keren geoordeeld dat aan anonieme verklaringen slechte een zeer beperkte betekenis, en dan ook alleen in samenhang met uit andere bron afkomstige feitelijke gegevens, kan worden gehecht. Dat betekent dat een oplegging van een disciplinaire maatregel niet alleen gebaseerd kan\mag zijn op een (veelvoud van) anoenieme getuigenverklaring. Hetgeen de getuigen verklaren moet verifieerbaar zijn door middel van ander “bewijs”. Het is vaste jurisprudentie dat in het ambtenarenrecht niet de zeer strikte bewijsregels gelden zoals in het strafrecht. In het ambtenarenrecht geldt dat, op basis van deugdelijk vastgestelde gegevens, de overtuiging moet zijn verkregen dat de ambtenaar zich aan de hem verweten gedragingen heeft schuldig gemaakt.

Het bevoegd gezag kan het disciplinair onderzoek uitbesteden aan een recherchebureau. Dit mag alleen als er aanwijzingen zijn dat er onregelmatigheden hebben plaatsgevonden. Bovendien moet het inhuren van een dergelijk bureau en het optreden van rechercheurs voldoen aan de maatstaf van proportionaliteit.

De kwalificatiefase

Zijn de feiten eenmaal vastgesteld, dan moet de vraag worden beantwoord of deze feiten plichtsverzuim opleveren. Indien het bevoegd gezag tot het oordeel komt dat er sprake is van plichtsverzuim, houdt dat nog niet automatisch in dat de ambtenaar strafbaar is. Net als in het strafrecht geldt ook in het ambtenarenrecht het algemene beginsel: ‘geen straf zonder schuld’.

De verantwoordingsfase

De ambtenaar dient door het bevoegd gezag in de gelegenheid te worden gesteld zich voor het door hem gepleegde plichtsverzuim te verantwoorden. Daarbij dient de zogenaamde tenlastelegging als uitgangspunt. De tenlastelegging moet alle feiten en omstandigheden bevatten die aan de ambtenaar worden verweten en die aan het plichtsverzuim ten grondslag worden gelegd. Is de tenlastelegging eenmaal vastgesteld, dan mogen geen nieuwe feiten aan het dossier worden toegevoegd; zeker niet nadat de verantwoording heeft plaatsgevonden. Met een dergelijk handelen maakt de rechter korte metten. Het ontbreken van een concrete tenlastelegging betekent overigens niet dat het strafbesluit niet in stand kan blijven. Beslissend is het antwoord op de vraag of voldaan is aan de uit de jurisprudentie kenbare eis dat het een ambtenaar die wordt geconfronteerd met het voornemen tot strafoplegging duidelijk moet zijn ter zake van welk handelen of nalaten hij zich dient te verantwoorden.

De ambtenaar moet ruim van tevoren in de gelegenheid worden gesteld kennis te nemen van de onderliggende stukken zodat hij zijn verantwoording gedegen kan voorbereiden. Op grond van artikel 2:1 Awb mag de ambtenaar zich tijdens de verantwoording laten bijstaan of door een gemachtigde laten vertegenwoordigen. De verantwoording kan mondeling of schriftelijk plaatsvinden. In het laatste geval kan de ambtenaar verzoeken dat hij in de gelegenheid wordt gesteld tot het geven van een nadere mondelinge toelichting. In de praktijk wordt veelal een mondeling verantwoordingsgesprek gehouden, waarbij de ambtenaar persoonlijk, al dan niet bijgestaan door zijn raadsman verschijnt en het woord voert aan de hand van een pleitnota. De pleitnota wordt vervolgens opgenomen in het dossier.

Van een mondelinge verantwoording wordt een proces-verbaal of verslag opgemaakt dat de ambtenaar of diens gemachtigde krijgt toegezonden. De ambtenaar wordt vervolgens een redelijk periode verleend om een goede reactie op het proces-verbaal te kunnen geven. Het proces-verbaal en de reactie worden opgenomen in het dossier. Letterlijk moet volgens het ARAR en de CAR/UWO de verantwoording plaatsvinden ten overstaan van het tot straffen bevoegd gezag. Het bevoegd gezag mag deze taak echter opdragen aan derden, bijvoorbeeld een diensthoofd of een (disciplinaire) hoorcommissie. De weging van de verantwoording, al dan niet gevolgd door strafoplegging, moet wel door het bevoegd gezag geschieden.

De straffase

Is de verantwoordingsfase afgerond, dan volgt de fase waarin het bevoegd gezag, op grond van het dossier, moet beoordelen, of er (nog steeds) sprake is van plichtsverzuim en met welke straf daarop gereageerd moet worden. Het bevoegd gezag kan pas overgaan tot het opleggen van een straf, indien aan de volgende voorwaarden zijn voldaan:

1. de ambtenaar kende of behoorde te kennen de onjuistheid van zijn normschendend gedrag;
2. de ambtenaar heeft enige schuld aan het plichtsverzuim;
3. het plichtsverzuim kan aan de ambtenaar worden toegerekend;
4. de ambtenaar kan geen beroep doen op een rechtvaardigingsgrond (bijvoorbeeld overmacht).

De situatie kan zich voordoen dat weliswaar sprake is van plichtsverzuim, maar dat deze de ambtenaar niet kan worden toegerekend. Daarvan kan bijvoorbeeld sprake zijn in geval van psychische of medische gebreken. Het oordeel of er sprake is van verminderde toerekenbaarheid is voorbehouden aan de rechter; het betreft immers een vraag naar de juridische kwalificatie van het feitencomplex. De rechter mag niet zonder eigen oordeelsvorming op een dergelijk oordeel van een arts/psychiater afgaan. Alcohol-, drugs- en gokverslaving vormen geen redenen voor verminderde toerekenbaarheid. Dat is slechts anders als het overmatig alcoholgebruik wordt veroorzaakt door een psychisch defect, waardoor de ambtenaar niet in staat moet worden geacht zijn wil in vrijheid te kunnen bepalen ten aanzien van het gebruik van alcohol. In dat geval kan de rechter concluderen dat er sprake is van (verminderde) ontoerekeningsvatbaarheid.

Is aan de hiervoor genoemde voorwaarden voldaan, dan volgt de strafoplegging. Het staat het bevoegd gezag vrij om al dan niet een straf op te leggen en heeft daarvoor de keuze uit de straffen zoals die limitatief worden opgesomd in de desbetreffende rechtspositie. Bij het opleggen van de straf moet het bevoegd gezag niet alleen het handelen of nalaten van de ambtenaar in de beoordeling betrekken, maar ook het eigen gedrag. Een cultuur van langdurig gedogen/tolereren kan betekenen dat geen, of in elk geval niet de ultieme straf van ontslag mag worden opgelegd.